Slovenské zkušenosti s whistleblowingem: Inspirace pro Českou republiku?

Od dnešního dne se whistleblowing zákon v ČR vztahuje na všechny zaměstnavatele s více než 50 zaměstnanci. Podívejme se na sousední Slovensko, kde mají zákon o něco déle. Jak si vedou a čím se můžeme inspirovat?

Slovenské zkušenosti s whistleblowingem: Inspirace pro Českou republiku?

Whistleblowing legislativa na Slovensku

Slovenské právo zná jednotnou úpravu whistleblowingu již téměř 10 let. V roce 2014 byl přijat zákon č. 307/2014 Z.z., o některých opatřeních souvisejících s informováním o protispolečenské činnosti. Tento zákon vycházel ze zájmu tehdejší vlády o posílení ochrany oznamovatelů a z mezinárodních závazků Slovenska. V roce 2019 byl nahrazen zákonem č. 54/2019 Sb., o ochraně osob, které odhalují protispolečenskou činnost. Zákonem došlo k posílení postavení oznamovatelů v rámci trestního řízení, zvýšila se jejich ochrana a byl zřízen celostátní nezávislý správní orgán pro ochranu oznamovatelů (Úrad na ochranu oznamovateľov protispoločenskej činnosti).

Tento zákon se však nevztahoval na všechny případy oznamování, které vyžadují ochranu. Zákonem nebyli chráněni například oznamovatelé, kteří byli v jiném než pracovněprávním vztahu. Podstatnou úlohu pak při ochraně osob oznamujících porušení spočívající v protispolečenské činnosti získaly i antidiskriminační legislativní předpisy.

Právní ochranu oznamovatelů zřídilo Slovensko jako jedna z prvních členských zemí v Evropské unii, ale ke změně veřejného mínění ohledně whistleblowingu zde docházelo jen pomalu. Zákon z roku 2014 byl reakcí na širokou řadu případů, ve kterých se prokázalo, že platná legislativní úprava na Slovensku neposkytuje oznamovatelům dostatečnou míru ochrany. Zároveň vládní programové prohlášení na roky 2012 až 2016 obsahovalo závazek k posílení ochrany oznamovatelů korupčního jednání, a to právě přijetím nového zákona. 

Změna slovenského zákona a vyšší pokuty

Ačkoliv má Slovensko whistleblowing zákon již řadu let, slovenským zákonodárcům se nepovedlo včas plně transponovat evropskou směrnici o ochraně oznamovatelů. To naplnilo až novelou, která byla schválena v květnu tohoto roku.

Jaké změny novelizace přinesla?

Novela rozšiřuje definici toho, kdo může být považován za oznamovatele, a rozšiřuje tak okruh osob oprávněných k veřejnoprávní ochraně. Zvyšuje také pokuty za porušení zákona o ochraně oznamovatelů.

Mezi klíčové změny v zákoně patří rozšíření definice oznamovatele, a tím rozšíření právní ochrany na více fyzických osob. Zákon chrání nejen oznamovatele, kteří jsou v pracovněprávním vztahu, ale i osoby v jiném obdobném vztahu, jako jsou členové orgánů právnických osob, jednatelé, uchazeči o zaměstnaní nebo bývalí zaměstnanci, osoby na volné noze, stážisté, dobrovolníci a smluvní partneři.

Došlo k rozšíření okruhu trestné činnosti považované za závažné protispolečenské jednání, a nabízí tak ochranu oznamovatelům, kteří tyto trestné činy nahlásí. Hlášení problémů souvisejících s obchodním tajemstvím je nyní povoleno, aniž by to bylo považováno za porušení zákona.

Byly také zvýšeny tresty pro osoby, které se mstí oznamovatelům, porušují důvěrnost identity oznamovatele nebo se pokoušejí zabránit nahlášení.

Novela zákona například zvyšuje pokutu za přestupek z 2.000 až na 6.000 EUR pro ty, kdo vyhrožují, snaží se postihnout nebo skutečně postihnou oznamovatele za podání nebo zveřejnění oznámení, poruší povinnost mlčenlivosti ohledně identity oznamovatele, nebo brání nebo se pokouší zabránit podání nebo zveřejnění oznámení.

Dále je zavedena pokuta až do 100.000 EUR pro zaměstnavatele, kteří bez souhlasu úřadu provedou pracovněprávní úkon vůči oznamovateli nebo „chráněné osobě“, hrozí nebo se pokouší o odvetné opatření. Tato pokuta hrozí také zaměstnavatelům s nejméně 250 zaměstnanci, kteří nedodrží zákonné povinnosti ohledně interních systémů oznamování. Navíc je stanovena pokuta až 30.000 EUR pro organizace, které neodstraní nedostatky zjištěné při kontrole nebo nepředloží úřadu zprávu o opatřeních k nápravě zjištěných nedostatků.

Zákonné požadavky na whistleblowing systém na Slovensku

Slovenští zaměstnavatelé spadající pod zákon jsou povinni jmenovat odpovědnou osobu, která bude prověřovat oznámení o možném protiprávním jednání a komunikovat s oznamovateli.  

Slovenský zákon umožňuje outsourcovat funkci odpovědné osoby (whistleblowing officera) na externího odborníka. To může vést k efektivnímu řešení whistleblowingu a snížení rizika případných sankcí za nedostatky vnitřního systému prověřování oznámení, vedení evidence či nedostatečné způsobilosti odpovědné osoby. Zejména ve světle nových pokut se toto řešení jeví jako praktické.

Novela zpřesňuje rovněž externí kanály pro oznamování protispolečenské činnosti, jako je Úřad na ochranu oznamovatelů, státní zastupitelství a další správní orgány. Posiluje ochranu dalších osob, které pomáhají oznamovatelům, a definuje konkrétní typy nepřípustných odvetných opatření, jako je propuštění, degradace nebo změna pracovních podmínek.

Byla také upravena lhůta, v níž mají zaměstnavatelé oznamovat whistleblowerům výsledek prověřování jejich zpráv. Původně měli zaměstnavatelé 90 dnů na přijetí a prověření každého oznámení, s možností prodloužení o dalších 30 dnů. Následovalo 10 dnů na informování oznamovatele o výsledcích prověření. Nyní byla tato procedura zjednodušena na jedinou devadesátidenní lhůtu od potvrzení přijetí oznámení (nebo po 7 dnech, pokud přijetí nebylo potvrzeno), během které musí zaměstnavatel prověřit oznámení a informovat oznamovatele o výsledku.

Novela nabyla účinnosti 1. července 2023 s tím, že některá ustanovení týkající se vnitřních systémů hlášení a sankcí nabývají účinnosti od 1. září 2023.

Novela také přinesla zkrácení názvu úřadu z „Úřad na ochranu oznamovatelů protispolečenské činnosti“ na „Úřad na ochranu oznamovatelů“, a reflektovala tak pojmenování, které se vžilo v praxi.

Úřad na ochranu oznamovatelů

Hlavním posláním úřadu je ochrana oznamovatelů, kteří se rozhodnou nahlásit nekalé praktiky. Tyto praktiky mohou zahrnovat korupci, podvod, jiné trestné činy nebo správní delikty. Služby úřadu nejsou omezeny pouze na podporu a konzultace; oznamovatelům může poskytnout komplexní ochranu, která zahrnuje prevenci, tak i například pozastavení platnosti výpovědi či opatření k ochraně jejich identity.

Oznamovatelé mohou také požádat prokurátora (též prostřednictvím úřadu) o status chráněného oznamovatele. Tento status zabraňuje zaměstnavateli podniknout vůči zaměstnanci jakékoliv negativní kroky. Pokud zaměstnavatel chce chráněnému oznamovateli například dát výpověď, musí požádat úřad o souhlas a prokázat, že výpověď nesouvisí s oznámením. Stejné pravidlo platí i pro jiné pracovněprávní kroky s negativním dopadem na oznamovatele.

V případech, kdy oznamovatel nevěděl o možnosti požádat o ochranu a již čelí výpovědi, může úřad zasáhnout a pozastavit výpověď na 30 dní. To oznamovateli poskytuje čas obrátit se na soud a zvrátit výpověď.

V nejzávažnějších případech, kde je důležité chránit identitu oznamovatelů, podává úřad za oznamovatele trestní oznámení.

Úřad poskytuje oznamovatelům právní poradenství, zapojuje se do trestního řízení, účastní se soudních procesů a správních řízení u dalších správních orgánů, pomáhá s vytvářením interních oznamovacích systémů a vydává metodické pokyny. Úřad se také zaměřuje na vzdělávací a kontrolní činnosti. Vzdělává zejména zodpovědné osoby (whistleblowing officery), zvyšuje povědomí veřejnosti o ochraně oznamovatelů, kontroluje uplatňování zákona o ochraně oznamovatelů v praxi, uděluje sankce za jeho porušení, mapuje korupční chování na Slovensku, navrhuje změny v legislativě a spolupracuje na jejich přípravě.

Úřad v letošním roce vydal jedno rozhodnutí o pokutě (ve výši 3.000 EUR) zaměstnavateli, který whistleblowing oznámení nepřijal, nezaevidoval, neprověřil ho v zákonem stanovené lhůtě 90 dní, a oznamovatele neinformoval o výsledku prověření oznámení.

Whistleblowing v praxi

Praktické zkušenosti prokázaly, že změna slovenské legislativy z roku 2014 byla skutečně nutná. Už od počátku účinnosti zákona se objevovala řada obav, že ochrana oznamovatelů nebude doopravdy fungovat. Analýzy neziskových organizací, jako je Transparency International Slovensko, ukázaly, že ochrana oznamovatelů fungovala pouze teoreticky, jen na papíře. Špatná institucionální podpora ochrany oznamovatelů vedla k nízké ochotě k oznamování protiprávního jednání.

Nedostatek finančních a lidských zdrojů na inspektorátech práce, tedy institucích odpovědných za řešení oznámení, zase vedl k tomu, že na některá oznámení nebylo vůbec reagováno a zákonná lhůta pro vyřešení nebyla téměř nikdy dodržena. U velké části zaměstnavatelů byla zase agenda whistleblowingu „nežádoucím“ prvkem a agenda se často přehazovala z jednoho oddělení na druhé apod.

Novela zákona proto převedla agendu whistleblowingu na nezávislý Úřad na ochranu oznamovatelů, který má širší kompetence. Novela také zavedla povinnost jmenovat whistleblowing officera, osobu, která bude zodpovídat za přijímání, evidenci a řešení podnětů a povinnost, aby tato osoba měla odborné předpoklady.

Úřad si byl vědom výzev, které před ním stojí, zejména toho, že legislativa nestačí a je potřeba dostat ochranu oznamovatelů do společenského ekosystému. Spustil proto intenzivní kampaň NEMLČAŤ JE ZLATO.  

Počet whistleblowing oznámení se zvyšuje

Úřad po novele, a zřejmě kvůli úspěchu zmíněné kampaně, zaznamenal během třetího čtvrtletí roku 2023 výrazný nárůst podaných oznámení. Na úřad samotný se obrátilo 153 lidí, zatímco za předchozí polovinu roku 2023 to bylo 213.

Celkem se během období leden až září 2023 na úřad obrátilo 366 osob. Z toho ÚOO přijal 30 oznámení jakožto orgán příslušný pro příjímání externích oznámení. Celkový počet oznamovatelů, kteří získali status chráněného oznamovatele, se v průběhu roku 2023 zvýšil o 8 na celkových 21, což je pozitivním svědectvím o účinnosti slovenského přístupu.

Konec dobrý, všechno dobré… Anebo ne?

Před dokončením tohoto článku došlo na Slovensku k výrazném zvratu událostí. K významné legislativní změně týkající se ochrany oznamovatelů protispolečenské činnosti. Nová slovenská vláda přijala návrh další novelizace slovenského whistleblowing zákona, která reaguje na údajné problémy spojené s nadměrným využíváním a zneužíváním tohoto institutu.

Novela specifikuje, že ochrana se poskytuje pouze v případě, kdy oznámení o protispolečenské činnosti zaměstnance přispívá k objasnění činnosti zaměstnavatele, a klade důraz na věcnou souvislost mezi oznámením a činností zaměstnavatele. Z ochrany rovněž vylučuje příslušníky policejního sboru.

Úřad na ochranu oznamovatelů návrh novely kritizuje. Ředitelka odboru prevence a komunikace ÚOO, Natália Pindrochová, uvedla, že novela je zaměřená na ztížení podmínek získávání ochrany oznamovatelů, čím výrazně oslabuje institut statusu chráněného oznamovatele. ÚOO považuje návrh za politický zásah bez předcházející věcné diskuse, který není prospěšný pro agendu ochrany oznamovatelů do budoucnosti. Dále poukázala na možnou zpětnou revizi již udělených statusů chráněných oznamovatelů, což vnímá jako problematické z hlediska zákazu retroaktivity a právní nejistoty pro dosavadní oznamovatele.

Další vývoj u našich východních sousedů nám ukáže, jestli a čím se u nich můžeme v oblasti whistleblowingu inspirovat.